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PPP视线:54号文是示范项目标准,不宜作通用性解读


作者: 于 2018年05月10日 09:21

近日,财政部发布了财金〔2018〕54号文《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(以下称“54号文”),在业界引起不小震动。大家以此为标杆,积极进行“解读”和“宣贯”,各种“查漏补缺”、“引以为戒”和“归纳反思”的声音不绝于耳,有的甚至将文中定义提炼出来,作为通用标准进行解读。

作为PPP的政策文件,学习和讨论本无可厚非,不过,笔者认为,54号文更重要的意义,是构建了PPP的“双重标准”,实现了PPP的“分数段”管理模式,这里面,54号文是高级别的示范标准,并不是PPP的最新通用标准,不可简单的进行通用性解读。

首先,从适用范围来看,54号文针对和调整的是示范性项目。

从54号文的标题和内容不难看出,文件是为了“进一步强化示范项目规范管理,更好发挥引领带动作用”而出台的,对于库内的非示范项目,54号文并没有要求强制性适用。文中涉及的173个示范项目,其中30个项目被调出示范名单并被退库,54个项目从示范名单退至项目库,89个项目需要整改。针对这些示范项目出现的问题,54号文是在对症下药,以期得到良好的诊疗效果。54号文的出台,是对PPP行业进行抬头整顿,引导PPP健康发展,这个与近期的资管新规遥相呼应,为下一步资金注入打下强心针。所以,54号文作为一种示范性标准,对于非示范项目来说,虽然具有一定的借鉴和参考作用,但并没有法律意义上的“强制约束效力”。当前很多地方上的PPP项目,目的只是入库,把建设和运营成本列入财政预算,其本身并无申报示范项目的想法和打算。

其次,从形式上来说,54号文是专门性文件,不具有普遍性。

54号文和财办金〔2017〕92号文等其他文件不同,92号文针对的是PPP整个项目库,是一种普遍适用的通用标准,而54号文是对示范项目做出的专门性补充。笔者认为,从立法角度来说,92号文与54号文在形式上并不是“下位法”和“上位法”的统领关系,而是一种“一般法”和“特别法”的递延关系。“一般法”是PPP项目普遍适用的条件和要求,诸如合同指南、论证指引等,而“特别法”有特定的适用范围和条件,它们是相辅相成的关系。所以,识别文件的性质和位阶,有利于正确解读文义和适用范围,在此,不能将54号文以偏概全的等同于PPP的通用标准。

再者,从内容上来讲,54号文的门槛更高,监管更严。

PPP模式在发展初期毕竟带有一定的历史使命,是推动建设发展和缓解财政压力的有效机制。结合当前国内PPP现状,虽大同小异,但也形态万千,不论是存量转型,还是包装升级,PPP都是打通瓶颈问题的优先通道,特别是一些老项目,专业性和严谨性要求并不高。所以54号文的“高标准”和“严要求”,在示范类项目中区别适用,是情有可原的。

比如在54号文中,要求政府方“不得向社会资本提供收益差额补足”,这从原则上基本拒绝了纯政府付费类入选示范项目的可能性。但是也应该注意到,该要求实际上提高了入选门槛,特别是使用者付费数额的测算,一定要全面和精准,不能浮夸,否则使用者付费一旦不理想,政府方将不会提供收益差额补足,这对示范类项目提出了更高要求。然而,根据财金〔2015〕21号文《财政承受能力论证指引》,对于一般的入库项目来说,使用者付费数额可以是一个弹性数值,在合理范围内,数值越小,政府支付的年度运营补贴就会越高。因此,一些并不算“优质”的PPP项目,还达不到示范性项目的要求。

另外,54号文强调了多种监管和问责机制,拟对示范性项目进行全程把控。文中提到了专家和咨询机构的问责机制,同时提到“定期组织第三方专业机构、专家等,开展示范项目执行情况评估”,更加突显了专家和咨询方在PPP中的权利及义务,也把项目的中远期监管摆上了桌面。文中也注明项目运营责任不得回包和外包;国企和平台公司不得代表政府签约,平台公司更不得成为社会资本方;合同重大变更需要申报和调整,这些要求都比以往规定得更加清晰。54号文的信息公开、动态监管和长效机制等内容,重在预防示范类PPP项目“变形走样”,避免出现“虎头蛇尾”现象,这是在为资本流动、投资建设和运营监管市场树立信心,作用和意义较为深远。

其实,54号文体现了财政部当前重点监管示范类项目的态度和决心,起到了良好的引领带头作用,它犹如入库项目和示范项目之间的一条分数线,线上还是线下,充分体现了PPP项目本身的“综合实力”。所以本文认为,当前的54号文,区别对待了当前的PPP问题,是PPP在发展初期进行“分数段”管理的必然要求,它是在不同的标准划分下,针对示范类项目作出的特别规定。现阶段,54号文对非示范项目具有评价和指引作用,但不能作为整个PPP项目普遍适用的标准,在解读文义时,要避免断章取义和张冠李戴。不过,本文也相信,随着制度的日渐完善和市场的日渐成熟,这些所


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