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广东揭阳市污水处理厂PPP项目


2018年06月07日 14:45

广东省揭阳市污水处理厂PPP项目包括揭阳市揭东经济开发区新区、揭东区玉窖镇、新亨镇、锡场镇、揭阳市区西区、空港经济区、普宁市洪阳镇、占陇镇、里湖镇9座污水处理厂及其配套管网(揭东经济开发区新区实施内容仅包括污水处理厂),近期拟建污水处理总规模13.5万吨/日,,拟建管网总长度141.92公里,总投资约11.27亿元。

   项目从2015年4月份开始,先后经历了基础调研及现状分析、实施方案编制、项目采购等3个阶段。于2015年12月22日发布项目成交公告,由北控水务(中国)投资有限公司中标本项目,特许经营期限30年(含建设期1年)。

   揭阳市9座污水处理厂PPP项目在实施过程中的主要亮点有:

   1、该项目是我国第一个不设保底水量、按环境绩效付费的完全PPP要义污水项目

   项目建立了环境绩效付费机制,不设保底水量,根据污水处理厂月平均进水化学需氧量(COD)浓度,确定进水浓度系数,对各厂进水浓度进行考核,并以此作为污水处理服务费计算依据,破解污水处理厂进水浓度低的难题。

   污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按月考核”,颠覆了传统污水处理厂招商中政府为投资人提供保底水量的模式,政府只对污水处理设施所发挥的减排效果进行付费,更有利于发挥投标人技术优势,促使投标人积极进行污水配套收集管网优化设计和运营管理维护。

   此外,项目还建立动态绩效评价机制,聘请第三方机构,根据项目运营期的具体情况调整评价指标,对项目进行绩效评价,以此作为污水处理服务费计算依据,保证项目运营质量,促使投资人不断优化管理和技术水平。

   2、创新采用DBFOT(设计-建设-融资-经营-移交)运作模式,充分发挥社会资本优先

   传统BOT(建设-经营-转让)模式中,普通存在“政府出设计、企业搞建设”的矛盾和“管网不同步”的问题。为此,项目创新运作模式,采取DBFOT模式,政府方仅对项目的建设标准、出水水质、进水水质和投资规模进行限制,在项目前期工作阶段就引入社会资本,由其完成项目的可行性研究、勘探设计、施工建设、运营及移交等工作,充分发挥社会资本技术先进和运营经验丰富等优势,实现对项目全周期成本控制。项目赋予企业更多的灵活性,统筹安排资金与工程规划,切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运,有效解决目前厂网分离问题,确保污水处理设施充分发挥治污能效。

   3、小规模污水厂捆绑打包,发挥规模效应,增加项目吸引力

   项目包含的9座污水处理厂,平均规模为1.5万吨/天,最小规模仅为0.5万吨/天,规模小、效益低、位置分散、抗风险能力差,缺乏吸引力。对此,项目将9个污水处理厂及其配套污水收集管网捆绑打包实行统一采购,充分发挥了规模效应,大大提高了项目对社会资本的吸引力,在项目资格预审阶段共吸引包括北控、首创、桑德、碧水源等14家国内外知名的污水处理投资运营商报名参加。

   4、由市统筹捆绑项目统一采购,实施机构与采购主体分离,提高工作效率

   本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离,增强各相关机构的协调力度,提高了沟通效率,同时增加了政府信用水平,提升了社会资本的投资信心。

   5、该项目是我国第一个采用多阶段竞争性磋商程序采购的PPP污水处理项目

   该项目创新地采用3个阶段的磋商程序,吸取投标人的技术和管理经验,逐步形成政府和投资人的共识,以达到互利共赢的目的。

   第一阶段邀请所有通过资格预审的供应商进行设计方案磋商,获取优质技术方案,明确项目的技术要求;

   第二阶段通过商务方案的磋商,明确项目的商务条件和服务要求;

   第三阶段通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价,选择合适的社会资本,保证项目建设方案的优质、经济和可实施性。

   而鉴于本项目技术方案研制成本较高,对于通过设计方案及商务方案磋商,并参与第三阶段最终报价的供应商,采购人将对其设计方案费用给予补偿,以此提高投资人对项目的积极性,鼓励投资人投入更多人力物力进行技术方案的编制,确保项目获得优质的技术方案。

   专家点评

   顾天益:

   广东省揭阳市9座污水处理厂项目中污水处理费根据减排效果、环境绩效、绩效考核等多因子进行综合分析,值得推广示范,在实践中应注意层次分析法、德尔菲法等定性分析方法中客观性、可操作性。

   该项目创新采用DBFOT运作模式、多阶段竞争磋商和捆绑打包等解决矛盾基本方法,值得推广示范。在实践中应注意矛盾的复杂性、相互转化等问题,如打包,涉及不平衡报价,评标办法没有从系统上提出防范方案;PPP+EPC,职能涉及规划、咨询(设计)、投融资(社会资本方、基金、基金管理人)、建设(施工)、运营等,实施方案中联合体不超过两家是不够科学合理的。

   对于案例中“明确注册资本金占总投30%,土地使用权以零租金形式提供项目公司”,有以下几点建议:

   一是应明确项目资本金30%,大部分项目资本金以股东借款形式(税收筹划考虑);

   二是市政设施的土地使用权可以以无偿划拨的形式取得。

   袁家楠:

   该项目包括广东省揭阳市境内的9座污水处理厂及其配套管网(揭东经济开发区新区实施内容仅含污水厂),是采用设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)方式的特许经营类ppp模式的打包项目。9座厂分散在揭阳市的几个区市镇,但形散神不散,结构设计、组织、实施保持了必要的一致性。

   例如,作为一个整体项目统一由揭阳市人民政府牵头负责捆绑招商,并授权揭阳市住房和城乡建设局统筹采购事宜,作为采购人打包统一采购社会资本;9座厂及其配套管网有关的特许经营协议、污水处理服务协议等文本基本统一,合同条款条件基本一致;项目设施按当期、远期划分,都纳入特许经营协议界定的全部项目设施,但远期的实施是有条件的:社会资本有义务全力配合前期准备、政府采购及材料、设施共享等方面的工作,同时若仍采用PPP模式建设,项目公司享有某种程度的优先权等。

   项目的运作方式、采购方式、实施主体、磋商程序、资格要求、评审方式、合同体系均有助于保持上述一致性及发挥其效益,同时留有余地,以便实现项目最终的整体目标。


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