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从广西玉湛高速公路案例看PPP实践创新做法


作者: 于 2018年06月07日 14:50

PPP模式的本质是引进市场竞争和资源,让专业的人做专业的事,提高基础设施和公共产品的供给效率和质量水平。在供给侧结构性改革和“放管服”改革背景下,推广PPP模式促进政府转变观念和职能,从“管理者”转变为“监管者”、“合作者”。回顾PPP模式正式推广的四年来,各地实践PPP模式取得了显著成效,但也不乏一些地方政府仍将PPP简单的当做一项融资工具,用过去传统工程招标思路招社会资本等。

   笔者多年来持续跟踪各地交通运输PPP项目实践做法,2018年初赴广西玉林调研学习广西玉湛高速公路项目,发现该项目在实践做法上有其独特的亮点,包括:政府锁定补贴总额、减少财政压力;政府放松管制、给企业创新留下足够空间;政府勇于承认“错误”、让社会资本参与工可修编;充分发挥社会资本专业技术优势,强化设计的深度和精度,并让社会资本参与征地拆迁工作等。这些创新做法非常值得在交通运输行业内及其他行业宣传推广。

   一、项目背景

   玉林至湛江高速公路(广西段)项目(简称“玉湛高速(广西段)”)地处广西东南部,路线总体走向为南北向,连接玉林、湛江两市。随着“泛珠三角经济带”和“中国-东盟自由贸易区”的加快发展,以及国家实施建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的发展战略,玉林、湛江两市经济交流更加密切,特别是在海洋产业、临港产业、商贸物流业、农产品资源加工业、制造业等方面全方位合作。但长期以来,由于没有高等级公路网,尤其是高速公路网的衔接,两地集疏运通道不畅,迫切需要建设玉林至湛江高速公路,打通玉林市又一出海省际通道,加速推进玉林市成为我国西南地区协同发展、面向东盟深入开放开发的战略支点城市。

   2015年1月,玉林湛江两市政府签订《玉湛高速公路线路走向初步确认书》;2015年上半年,广东省启动玉湛高速公路(广东段)工可报告编制工作;2015年10月,玉林市交通运输局启动玉湛高速公路(广西段)工可报告编制工作;2016年2月,广东广西两省(区)交通运输厅签订《玉湛高速公路粤桂两省(区)接线协议》,明确玉湛高速公路广西段和广东段同步建设、同步建成、同步通车。广东省先行开展了广东段建设,计划于2019年底建成通车(广东玉湛实际实施时间较广西玉湛要晚)。玉林市委市政府在玉湛高速(广西段)尚未列入广西高速公路网规划等诸多压力下,通过多次向自治区人民政府请示汇报,于2016年1月获得自治区政府批复,同意玉湛高速(广西段)视同列入广西高速公路网规划项目,按经营性公路建设实施,由玉林市政府负责进行招商。2016年5月,自治区人民政府同意玉湛高速(广西段)享受县县通补助支持政策5亿元。

   二、项目基本概况

   玉湛高速(广西段)项目概算批复70.16亿元,其中建安费51.9亿元。主线全长为74.674公里,主线采用双向四车道高速公路标准,设计速度为120公里/小时,路基宽26.5米。全线共设桥梁57座,其中大桥45座,中桥12座,桥隧占比15.38%。五条连接线共长8.555公里。

   项目采用“BOT+政府补贴”模式实施。其中,建设期政府给予社会资本自治区县县通补助资金5亿元,该补助资金优先用于征地拆迁工作,由广西财政厅在建设期分批支付;运营期市本级提供财政可行性缺口补贴资金(补贴资金参与绩效考核,最多不超过3.17亿元)。项目合作期限为34年,其中建设期4年,运营期30年。项目资本金为总投资20%,由社会资本出资;总投资80%由项目公司通过银行贷款等方式融资筹措。

   项目实施机构玉林市交通运输局秉承公平、公正、公开的原则通过公开招标方式,于2016年7月确定中国交通建设股份有限公司(简称“中国交建”)为投资人,由中国交建与玉林市交通运输局签订投资协议。投资协议约定,中交第一航务工程局有限公司、中交第二公路勘察设计研究院有限公司联合组建项目公司,政府方不持股、不参与经营,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营维护等,自主经营,自负盈亏。

   三、项目实施五大亮点 

   通过梳理分析本项目实施情况,总结出本项目共有五大亮点值得其他项目借鉴参考。

   (一)政府锁定补贴总额,减轻财政支出压力

   该项目交易结构设计上,政府方主张不持股、亦不承担项目运营期亏损,也不承担建设期融资风险。除了自治区财政给予玉林市“县县通高速”5亿元补助资金用于建设期对社会资本补助支持外,运营期间给予社会资本方缺口补贴,但是对补贴总额进行了控制,锁定累计运营补贴额度不超过3.17亿元,大大减轻财政压力。同时,政府方不保底车流量,降低运营期间政府支出责任风险;通过设计超额利益分成的机制,避免社会投资人获得过多超额收益,充分体现PPP模式利益共享的原则。

   (二)政府放松管制、给企业创新留下足够空间 

   该项目政府方在实施方案设计阶段,坚持放松监管、减少干预的原则;在项目建设运营阶段,坚持不持股、不经营的原则;将自身定位为仅作监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与。具体包括:赋予社会资本充分的权利,给企业创新留下足够空间,包括参与工可修编、深度开展设计、充分赋予项目公司建设法人地位等。这符合PPP模式让“专业的人做专业的事”,充分体现各方合作共赢、提高效率的本质精神,也符合政府提供公共服务和产品应体现公益性的原则,提高项目对社会资本的吸引力。这为项目顺利实施推进奠定了良好的软环境。 

   (三)政府勇于承认“错误”、让社会资本参与工可修编

   社会资本中国交建中标后,就对工可报告再次进行了详细评估和核查,提出工可报告中的估算有遗漏项,包括不良地质路段尚未考虑充分、部分路线走向设计欠合理、营改增政策估算不准确等问题。这些问题如果不在工可阶段解决将会加大项目后续实施难度。对此,中国交建与市人民政府、交通运输局进行充分沟通,组织专业技术团队对项目现场进行深入调研,提出工可修编调整方案,对局部线路走向进行合理优化。包括:避开了较大规模的高压线走廊、大型厂房养殖场,绕避了饮用水源保护区及矿产资源区等;对原工可线路起点的调整,避免了对既有互通的拆除重建,减小了社会影响,降低了工程造价,同时为玉林市新增一条南下高速公路的入口通道,更有利于城市综合发展。市政府勇于承认“错误”,充分吸纳中国交建提出的合理合规的工可调整方案,将投资估算金额上调6亿元。这为后续项目核准、设计等后续前期工作的开展以及项目实施开了一个好头。

   (四)充分发挥社会资本专业技术优势,强化设计的深度和精度

   该项目作为一条通江达海的民生之路,政府和当地群众对项目的建设期望高。项目工作时间紧、任务重,倒排工期要求3个月内完成初步设计、3个月内完成施工图设计。社会资本中国交建积极履行承诺,克服广西地区夏季炎热多雨的气候影响和原始资料缺乏等困难,树立精细化设计理念,认真贯彻交通运输部关于绿色公路、品质工程、标准化设计等有关文件精神,消化吸收地方政府提出的意见和建议,派驻强有力的设计团队开展工作。

   初步设计阶段,中国交建就要求设计单位对沿线地形、地貌、人文社会环境以及沿线重要控制性构筑物等进行深度调查,初测初勘工作做足做细;施工图设计阶段,针对重大方案邀请多方专家多开专题会,保证设计方案合理可行。设计环节与征地拆迁充分结合,分批次出版完成项目用地图,保证了征拆工作稳步顺利实施。设计过程中,充分利用地形,运用技术指标,合理避绕了沿线主要村庄、祠堂、水库、高压走廊、不良地质等重要控制点,桥隧比由18.47%降至15.38%,预算建安费共降低3853万元。项目业主在政府方的大力支持下,通过充分发挥在高速公路领域的设计优势,最终2个月完成初步设计、2个月完成施工图设计,创造了“玉湛速度”。

   高效优质的设计工作为项目后续顺利实施提供基础保障。政府与社会资本双方合作过程中“少了算计、多了实在,少了套路、多了真诚”,互相建立了更为深厚的信任关系,这有助于项目增速推进。

   (五)让社会资本参与征地拆迁工作中来,发挥沟通、技术和资金保障等优势

   玉湛高速征地拆迁工作由政府组织牵头、社会资本参与。征地拆迁费用纳入总投资,具体以批复的初步设计概算为准,包干使用,由项目公司支付,超出部分由政府承担。该项目需征地8000多亩,征地拆迁干扰因素多、时间紧、难度大。对此,市政府专门印发项目征地工作方案,多次召开协调会议解决相关问题,并请社会资本参与到实际征迁工作中来,充分发挥企业在沟通、技术和资金保障等优势。

   社会资本中国交建为加快征地工作,讲究实效,划清项目公司内部各方工作界面和职能。项目公司负责与市(县)政府紧密配合,监督全线征地拆迁及三电迁改工作;项目经理部负责与县、镇政府及相关部门对接,组织、协调全线的建设协调、征地拆迁及三电迁改工作;工区负责与有关地方政府及授权主管部门对接,全面配合地方政府实施征地拆迁相关工作。项目公司分别走访项目设计的市、县、镇政府及村委,加强沟通,为征拆工作的开展创造了良好的先行条件。

   在征地拆迁工作中,中国交建引入“大数据”和“互联网+”等新思路,采用自主研发、获得国家版权的征地拆迁管理软件,使征迁工作更加数字化、直观化,实现全过程量的绝对控制和价的零误差,确保了征地拆迁公平公正。另外,原计划本项目省级县县通高速补助资金5亿元优先用于征地拆迁,但因资金下达较晚,中国交建先行垫资、给予资金保障,及时支付征地拆迁补偿款,保障了被征拆单位和个人利益。为确保资金依法依规使用,项目公司与市县征迁指挥部、银行签订资金监管协议,审批支付流程精简化管理,全程网上操作,提高工作效率,减少征拆工作中的争议,促进了征拆工作和谐顺利进行。 

   通过各方积极协调、高效配合和努力,最终本项目仅耗时3个月就完成8000多亩征地拆迁工作,并突破项目征地拆迁费用未超概算的记录,这在全国较为鲜见。该项目已入选广西PPP项目典型案例,获得自治区和市政府主要领导高度赞扬。 

      四、寄语

   我国PPP已进入规范发展阶段,各地政府和交通运输部门应及时转变理念,充分借鉴典型案例的成功做法,借助专业咨询机构力量,做真正的、规范的PPP,通过市场竞争机制和政府合理规制手段,提高交通基础设施和公共服务的供给质量和服务水平,为PPP发展注入持久的动力和活力。

   作者简介:

   翁燕珍,交通运输部科学研究院交通发展研究中心、交通财政与金融研究中心财政金融(PPP)研究室副主任、副研究员、博士。 

   熊才启,交通运输部科学研究院交通发展研究中心、交通财政与金融研究中心研究员,享受国务院特殊津贴专家。

   刘强,广西壮族自治区玉林市交通运输局规划科。

   (感谢玉林市交通运输局、广西中交玉湛高速公路发展有限公司相关同志与调研组座谈交流、并提供相关材料。)


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