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宁阳模式:一个财政小县的PPP实践


2018年06月07日 14:53

宁阳是山东省西部的财政困难县,2014年财政收入在全省141个区县排名中位居第99位。按照今年的预算,全县收入与上级各项转移支付加起来,财力合计 24.6亿元,但人员经费、教育、社保、医疗、支农等刚性支出,就达到22.9亿元,除了维持正常运转外,政府没有多余财力用于基础设施和公共服务领域。

   小县城如何解决公共基础设施和公共服务“政府垄断”“政府供给”和“供给不足”的问题,让人民群众享有更多更好的公共服务?正如宁阳县县委书记刘学保所说:“民生需要改善,政府又没有那么多钱,怎么办?穷则思变。国家力推PPP模式给我们带来了发展机遇。”通过“四维合力”,宁阳县探索出了有特色的“宁阳模式”,使当地群众享受到了更多更好的公共服务。

   一维:政府主导,以项目策划为前提

   适合PPP模式的公共设施建设,牵扯部门多,组织协调至关重要。宁阳县的做法是建立党委政府统一领导、财政部门牵头协调、行业部门积极参与、多管齐下的PPP组织领导机制。今年3月,成立了全省首家政府和社会资本合作办公室,主要承担部门协调、政策研究、项目策划、业务指导、信息沟通、评审评估等职责。同时,由财政部门牵头,发改、住建、规划、水利、国土、交通、环保及相关部门参与,承担对重大事项的集体会商决议,联席会议办公室设在财政局,负责全县PPP工作的推进、组织和协调工作,及时研究协调解决各类实际问题。宁阳县政协副主席连桂荣表示:“PPP从资金投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴,再到提供公共服务,全过程涉及财政预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能,财政部门牵头协调做好PPP工作责无旁贷、义不容辞。”

   宁阳县在推广运用PPP模式中,也是统筹规划先行一步。一方面,制定出台了《关于推进政府和社会资本合作(PPP)模式的意见》和《监管办法实施细则》,明确了全县推行PPP模式的整体框架、政策设计和时间表、路线图;另一方面,充分发挥规划在合理配置资源方面的作用,注重增强规划的科学性、长期性和稳定性。县政府委托苏州未来都市规划建筑设计事务所、南京大学建筑与城市规划院等知名机构和专家,高起点、高标准地编制了县城总体规划及控制性详细规划、县城东部新区重点区域城市设计及控制性详细规划、城乡统筹规划和城镇化发展规划等11项规划,勾画出全县未来科学发展的蓝图,为PPP项目的设计策划提供了筛选范围和客观依据。

   在项目策划时,财政、发改、住建、水务、国土、交通、环保、教育等部门联合发力,重点对全县在建项目、拟建项目、储备项目等汇总分析、优化整合、系统筛选,凡是法律法规没有禁止的领域,全面纳入项目库范围,已形成较为完备的PPP项目库。截至目前,项目库已储备项目14个,规划投资额97.62亿元,涵盖水利、环保、市政、交通、能源等领域。其中,9个项目入选全省首批推介的50个项目范围,3个项目进入山东省上报国家的9个第二批备选示范项目范围。在进入山东省首批推介范围的9个项目中,城市水资源综合利用项目已基本完工,y河生态保护与综合利用、海子河沿河景观综合治理、县环保产业园4个项目正在建设中,文庙片区改造、引汶工程已基本确定社会资本合作方,工矿棚户区改造、经济开发区基础设施建设等项目的可研、环评等前期工作正有序推进中。可以说,PPP模式已在宁阳县落地生根,开花结果。

   二维:政企合作,以共享共担为基础

   企业需要明确的收益和回报率,政府需要提供良好的公共服务。义与利如何结合,合二为一,创造出更大的经济效益和社会效益?

   宁阳县政府自觉把参与企业作为平等合作的伙伴,自己由“所有者”转为“合作者”“监管者”,坚持利益共享、风险共担,为推行PPP奠定了坚实的基础。

   宁阳县在完善财税扶持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面,出台相应的扶持政策,以保证社会资本方参与PPP项目能获得相应的投资回报。

   宁阳县财政局局长武启军说:“政府对PPP项目的长期扶持,特别是在项目收益率低时直接对项目进行补贴,可以确保PPP项目的长期稳定运行,既可以使社会资本方获得合理的收益,又可以使群众获得更多更好的公共服务,从而实现政府与企业的双赢。”

   为解决收益高的项目大家抢,公益性强、收益低的项目无人问津的问题,让企业获得长期稳定的合理收益,宁阳县探索创新了打包捆绑、组合开发的方式。即对公益性较强、没有收益的基础设施类项目,与经营性较强、收益较高的项目进行打包组合开发,用前者的较高利润预期带动后者的建设运营,使整个项目的利润处于合理水平。

   宁阳县财政局党委委员濮华感慨地说:“通过对PPP项目打包组合开发,既保证了社会资本有合理的收益,又解决了公益性项目融资难题,达到了完善基础设施建设的公益目的。”

   为使政企合作利益共享、风险共担更加规范量化,宁阳县在项目运作时,综合考虑公益服务程度、风险隐患程度、收益稳定程度等各种因素,确定政府与社会资本 1∶9、3∶7、4∶6等不同的出资比例,成立了特殊目的(SPV)公司。这样,既能减轻政府一次性投入压力,又能充分发挥社会资本在资源整合和经营方面的优势,还能确保不损害公众利益。目前,9个已进入省级项目库的PPP重点项目均已成立特殊目的公司。

   宁阳县PPP办公室主任张之合说:“组建特殊目的公司,可以把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步内在动力有机结合起来,大大提高了公共产品的供给效率。”

   三维:放管结合,以有效供给为目标

   推广运用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

   宁阳县在推进PPP模式中,按照“该放的放掉、该管的管住、该扶的扶好”的总要求,积极推进政府改革,加快转变政府职能,为社会资本参与基础设施和公用事业的特许经营扫清障碍、创造条件。

   他们算了一笔账,目前PPP项目库储备的14个项目,概算需政府投入97.62亿元,如果按原来由政府包办,由财政投入,水利、环保、市政、交通、能源等部门组织实施,对宁阳这个穷县来说简直是天文数字,而且后期运营管理每年还需支出一笔不少的费用,不仅政府难以承受,民生改善相应也要推后数年。而推行 PPP模式,政府放弃的是建设权、合作期的经营权、部分收益权,换来的却是民生的大改善。

   放权不是撒手不管。宁阳县在推进PPP模式中,不直接插手项目的建设和运营,通过引入恰当的社会资本,让“专业的人去干专业的事”,发挥了社会资本在资源整合和经营方面的优势。

   四维:重诺履约,以机制创新为保障

   “制之有衡,行之有度”。推广运用PPP模式,更需要法规制度作保障。

   宁阳县严格按照财政部下发的《PPP项目合同指南(试行)》制定PPP项目合同,既充分体现了风险分担,又重点突出了利益分配,同时预留了调整和变更空间,详尽地体现市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制,保证社会资本能够取得合理的回报率。为避免公共服务价高公众不满、价低影响企业积极性,不能长久合作等问题,宁阳县参照外省经验,采用了“可调整”的价格上限定价方法,即每3至5年为一个调价周期,每个周期执行一个固定价格;一个周期结束后根据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定价格。

   武启军说:“每个周期执行一个固定价格,企业就要考虑如何进一步提高效率,有助于形成比较良性的正向激励。”

   此外,宁阳县通过政府采购,充分引入市场竞争机制,保证项目的成本优势和实施质量。一是制定完备的采购方案,二是签订共赢的采购合同,三是把好关键的采购环节。

   为保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议,宁阳县强化了资格预审、现场考察和答疑、采购环节公示等环节,基本实现了预期的结果,达到双方满意,将政府采购功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来,达到“质量、价格、效率”的统一。


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