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大量PPP项目迎来绩效考核期,怎么弄?


2018年11月08日 13:33

导读:2018年是大部分落地ppp项目运营期开始之年,大量PPP项目将迎来绩效考核时期

依据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》中“处于准备和采购阶段项目共4,390个,占64.8%,投资额6.0万亿元;处于执行和移交阶段的项目(已落地项目)2,388个(目前移交阶段项目0个),落地率35.2%(即已落地项目数与管理库项目数的比值),投资额4.1万亿元,覆盖除天津、西藏以外的29个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个领域。已开工项目914个,占落地项目的38.3%”。2018年是大部分落地PPP项目运营期开始之年,大量PPP项目将迎来绩效考核时期。从宏观角度上看,所有的管理活动,其中的考核机制都有一个共同的目的,都是为了通过绩效考核,引导、监督和落实,实现任务或目标的完成,PPP项目的绩效考核自然也不例外。财政部从2014年财金[2014]76号文开始到2017年财办金[2017]92文均有涉及到政府支出责任要和绩效考核进行挂钩。PPP项目的绩效考核,则是站在政府角度,对社会资本(项目公司)所提供的公共服务质量和效率进行的考核,是对一个组织的整体考核。


1

政策依据

1、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。”;“在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据。”;“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化”等。

2、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”;“绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督”等。

3、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中“定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报”;“政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”等。

4、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中“要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”

5、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)中“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩”;“结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等,测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额”;“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额”;“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见”等。

6、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号)中“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”。

7、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回 报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”。

2

绩效考核体系

绩效考核体系主要包括考核指标、考核方法、绩效挂钩、保障措施等。绩效考核涉及建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交期绩效考核。

3

考核指标的选定

PPP项目涉及交通运输、水利、农业、能源、医疗、养老等各行业,全覆盖公共服务类项目。PPP绩效考核指标的选定依据行业的不同,会有不同的选定。PPP包括三种回报机制,PPP相应绩效考核指标也会根据不同的回报机制各有侧重,同一行业项目,由于回报机制不同,考核指标也会不同。考核指标可分级别设置,一级为主要考核指标,二级为一级考核指标的细分指标,也可继续分级,建议达到三级即可。

选定考核指标原则如下:

1、绩效考核指标应覆盖PPP项目全生命周期;

2、依据行业和回报机制等选定绩效考核指标;

3、选定的绩效考核指标应包含PPP项目所涉及的所有服务范围;

4、绩效考核指标的选定应尽可能量化;

5、绩效考核指标的选定应具备实操性;

6、绩效考核指标的选定可分级设置指标。

(一)建设期绩效考核指标的选定

建设期绩效考核的结果作为运营期可用性付费(政府付费、可行性缺口补助)计算的核心数据。所以政府支出的多与寡,与建设期绩效考核息息相关。选定建设期绩效考核指标原则如下:

1、主要依据国家、地方、行业、技术等规范和标准,辅以政府方要求;

2、主要选取一级指标进行考核,分别为质量、工期、环境保护、安全生产。

示例:

(三)移交阶段绩效考核指标的选定

项目移交阶段,为确保移交的资产处于正常可运转状况,保障政府回收项目时的遗留风险降到最低,减少政府移交后的运营负担。现因PPP项目没有项目处于移交阶段,依据以前特许经营项目的经验,常见的移交阶段有三种方法可选取,第一种为设定指标法:设定针对具体项目资产的完好性指标,并配合性能测试验证;第二种为参照运维绩效考核法:将移交前三年或者前五年运营期绩效考核结果作为能否完成移交验收的依据;第三种为专家评估法:移交前一年由政府方和社会资本(项目公司)共同组建PPP项目移交小组,移交小组组织相关专家对该PPP项目进行全面评估,并根据专家确定的移交绩效标准进行考核。

实施方案中可选定一级考核指标进行移交阶段的考核,确保政府在资产移交后能得到运营状态良好的公共服务资产。

示例:

(四)考核指标选定后注意事项

1、因在合同谈判环节,本项目并没有建设以及运营,随着后期的深入运营,可能对之前设定的考核指标进行改进;

2、由于政策、法律、行业变化等不可抗力的事件的发生,会导致绩效考核指标发生变化;

3、项目产出可能会随时间的推移以及社会经济发展和人民生活水平的日益提高,以前的绩效考核标准不在满足要求,会导致绩效考核指标随着受益者需求的变化进行变化;

4、来年4月底之前要公示考核结果,接受大众监督。

4

绩效考核程序与方法

1、建设期绩效考核

建设期绩效考核程序和传统模式验收没有本质的区别,政府相关部门应在建设阶段和竣工验收阶段根据建设期绩效考核指标进行相应考核,要求社会资本(项目公司)限期整改完毕。

2、运营期绩效考核

运营期绩效考核分为常规考核和临时考核。

常规考核可由实施机构或行业主管部门依据运营期绩效考核指标对PPP项目进行绩效考核打分,按照合同绩效考核时间进行常规考核。也可由政府方聘期的第三方机构进行常规运营绩效考核打分。考核结果挂钩可用性付费和绩效付费(政府付费、可行性缺口补助),使用者付费项目可进行相应处罚等。考核结束后,对缺陷部分进行限期整改,整改不到位不进行相应支付,直至解除合同。

除常规考核外,考核方可以随时自行考核项目公司的运营情况,如发现缺陷,则需书面形式通知项目公司。项目公司在接到书面通知后,应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理,除非临时考核发现的缺陷会导致项目可用性破坏、公共安全受到严重影响、或存在重大安全隐患。

3、移交阶段绩效考核

一般可在项目移交前一年由项目公司和政府方分别委派人员组成移交小组,依据移交阶段绩效考核指标进行相关检测。

PPP合同对于移交提出一般要求,如:移交过程不应影响运营、维修及系统内其它商务的正常运作;移交时所有系统应处于良好状态,能够充分满足运营需要;按要求完成所有设备系统的检验和验证后,项目公司应编制“移交检验报告”等。同时,PPP合同对移交范围、移交清单、移交技术要求、移交前大修、移交验证阶段和内容、移交日项目设施状况等进行详细约定。

如果项目公司在移交阶段发生违约或者未按照合同约定的标准、要求进行移交,则政府方有权对项目公司实施绩效考核,考核结果将以政府方从项目公司提交的移交期履约保函中扣取相应罚金的方式体现。

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挂钩办法

常规考核结果应与可用性付费、运营绩效付费的支付挂钩。

1、可用性付费k1取值

依据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中“二、严格新项目入库标准 项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。”PPP项目可用性付费与运营绩效考核结果要按照最低30%进行挂钩。

(1)阶段取值法

计算公式为:

可用性付费=-PMT(R1,N,TC)×(70%+30%×k1)

k1具体取值标准如下:

1)100分≥总分≥90分,运营绩效考核系数k1为1;

2)90分>总分≥80分,运营绩效考核系数k1为0.9;

3)80分>总分≥70分,运营绩效考核系数k1为0.8;

4)70分>总分≥60分,运营绩效考核系数k1为0.7;

5)当考核总分<60分时,实施机构或政府指定机构对可用性绩效费用不予拨付。

(2)直接取分法

计算公式为:

可用性付费=-PMT(R1,N,TC)×(70%+30%×k1/100)

k1直接取运营绩效考核得到的分。

(3)插值法

计算公式为:

可用性付费=-PMT(R1,N,TC)×(70%+30%×k1)

k1具体取值标准如下:

1)100分≥总分≥90分,运营绩效考核系数k1为1;

2)90分>总分≥70分,运营绩效考核系数k1为0.6+0.4×(考核得分-70)/(90-70);

3)70分>总分≥60分,运营绩效考核系数k1为0.6;

4)当考核总分<60分时,运营绩效考核系数k1为0。

2、运维绩效付费k2取值:

绩效付费=年度运营成本×k2

(1)100分≥总分≥90分,运营绩效考核系数k2为1;

(2)90分>总分≥80分,运营绩效考核系数k2为0.9;

(3)80分>总分≥70分,运营绩效考核系数k2为0.8;

(4)70分>总分≥60分,运营绩效考核系数k2为0.7;

(5)当考核总分<60分时,实施机构或政府指定机构对运营绩效费用不予拨付,并限期社会资本方整改达到正常运用水平。

Ps:根据不同回报机制、不同行业、政府方要求以及潜在社会资本方要求等,上述方法可针对选择,相应取分可灵活设置。

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保障措施

绩效考核的目的也是为了社会资本(项目公司)更好的提供公共服务和提升公共服务效率,为受益者提供更多的优质公共服务。绩效考核需要政府方和社会资本(项目公司)相互配合和互相信任,在公开、公正的基础上进行相应的绩效考核。

1、社会资本(项目公司)应按PPP合同约定,对建设和运营履行必要的责任,提供合规、合法、保质的资产,实施机构或行业主管部门等政府部门应各司其职监督社会资本(项目公司)履约;

2、实施机构或行业主管部门应按PPP合同履行常规和临时考核;

3、社会资本(项目公司)应主动提供相应绩效考核内容资料等,方便查阅,及时报政府相应部门备案;

4、实施机构和财政部门应落实好绩效考核结束后支付相应价款;

5、保障公众监督权与知情权;

6、财政部门按2017年财金1号文及时录入相关考核信息;

7、政府方和社会资本(项目公司)适时调整绩效考核指标;

8、政府方可委托专业第三方机构提供绩效考核相关服务。

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总结

绩效考核是为了让受益者能够获得更好的公共服务,使将来的政府资产保值增值,防止国有资产流失。社会资本(项目公司)应接受实施机构或行业主管部门在PPP全生命周期内对PPP项目进行的绩效考核,以及社会公众对PPP项目的监督。

2018年是很多PPP项目运营期的开始,越来越多的PPP项目将进入绩效考核阶段,由于前期绩效考核设计的不明确或缺失绩效考核的PPP项目将在今年会大范围暴露出来,建议政府注重绩效考核,严格按照PPP合同约定的绩效考核进行考核,社会资本(项目公司)严于律己,轻建设重运营,做真PPP,真做PPP。

作者:薛然 胡志辉 来源:PPP项目争端解决

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