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关于推动政府和社会资本合作(PPP工作)的建议


2018年11月08日 13:36

内 容: PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施建设中的一种长期合作的项目运作模式,也是我国近年来逐步推广的一种项目建设模式。在该模式下,私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。PPP具有三大特征:伙伴关系、利益共享和风险共担。PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果:政府的财政支出更少,企业的投资风险更轻。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“政府付费、使用者付费或可行性补贴”等方式获得合理投资回报,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。


  我县是国家级贫困县,长期以来经济发展缓慢,各种公共服务基础设施建设滞后,需要建设的项目多,但受本级财力限制,建设资金长期投入不足。虽说地方财政收入近年来逐步增长,在2016年达到了5.8亿元,但各项支出也同步加大,安排到公共服务基础设施建设的资金仍满足不了人民群众对美好生活的追求。为解决资金问题,这几年来县里的部份项目通过平台公司融资,采用政府购买服务的方式进行建设。但2014年新预算法出台,新法对地方政府举债从法律层面上进行了严格限制。同年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)颁布,对地方政府债务实行规模控制,严格规范地方政府举债程序和资金用途,将地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一,并鼓励地方政府通过PPP的模式推进基础设施及公用事业项目建设。特别是2017年以来,财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》 (财预〔2017〕62号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等,对地方政府债务管理提出了新的更严的要求。在2017年全国金融工作会议上,中央提出了三项任务,分别是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革。这些政策的出台,主要目的是在引导金融投向实体经济的同时,化解地方债务风险。因我县的很多项目之前是通过政府购买服务方式获得融资,这些政策实施之后,对我县公共服务基础设施建设资金来源产生了很大的影响。


  从现阶段的政策来看,地方政府在各种融资偏门被堵后,可以通过以下渠道规范地为基建项目融资。一是通过上级财政部门发行政府债券,我县2016年发行政府债券3.9049亿元,2017年政府新增债券2.34亿元,我县年发行政府债券在2-4亿元之间;二是政府和社会资本合作(PPP)。按财政部的文件精神,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这一比例仅限于需要从一般公共预算中安排的支出,并不包括政府性基金预算,以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。我县近几年每年的公共财政预算支出逐年增长,在2016年达到了28.6亿元,PPP模式发展空间很大。而且自治区财政厅建立了PPP财政以奖代补机制(桂财金〔2016〕67号),对已经完成采购手续、确定社会资本方、签订合作协议书的新建项目或存量项目,自治区财政给予一次性奖励。对同时符合中央财政、自治区财政奖励政策的项目,按照最高额度奖励;三是政府购买服务。按财预〔2017〕87号文件规定,仅有国家统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作可采用政府购买服务方式,但项目覆盖面较小;四是成立投资基金。目前投资基金在我县仍是空白,据了解,有关部门正在筹建2-3支产业投资基金,但体量较小;五是成立担保公司。地方设立或参股担保公司,构建市场化运作的融资担保体系,目前我县的担保公司刚成立,要充分发挥作用仍待时日。由此可见,通过PPP模式筹集公共服务基础设施建设资金是加快我县项目建设的一条可行之路。据了解,目前我县没有一个项目进入财政部门的项目库,也没有已经实施的PPP项目。当前,我县正在加快新型城镇化建设,这是现代化发展的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。推广运用PPP模式,对于我县完成上级下达的经济改革任务,加快新型城镇化建设、提升公共服务能力具有重要意义。


  建 议:在新的融资模式下,政府已由过去那种在公共基础设施建设中的主导地位变为既是民营机构的监督者、指导者,又是其合作伙伴的关系。因此,建议政府部门进一步深化改革,转换其角色定位,随着投融资体制改革的推进而相应改革其职能,进行管理体制的创新。


  一是出台工作方案。要根据《财政部 发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)等文件精神,推进PPP项目政府监管机构专职化建设。因我国现阶段PPP项目主要由发改和财政两个部门推动,各个部门都有各自相对独立的标准,容易导致操作杂乱。因此,我县须出台一个专门的工作方案,按照操作标准来开展PPP工作。


  二是成立PPP领导小组。组长由自治县人民政府主要领导担任,副组长由自治县人民政府分管领导担任,财政局、发改局、交通运输局、住房和城乡建设局、水利局、国土资源局、工业园区管委会负责人为成员。设立专职的办公室,办公室工作人员从财政局、发改局、住房和城乡建设局、国土资源局等部门抽调,专职从事PPP项目工作。


  三是加大项目包装力度。领导小组要完善工作机制,规范操作流程,在全县范围内征集遴选PPP合作项目,编制 PPP项目实施工作方案,建立全县PPP项目储备库并动态更新,做好对外招商推介等工作。同时也建议政府在推PPP项目的时候,能按照操作规范,加强项目全生命周期动态管理,剔出不规范项目。在工作中坚持政府主导和规范推进,助推供给侧结构性改革,补齐公共服务领域短板,提升公共服务质量和效益,解决公共服务结构不均衡、不充分的问题。这样将能够进一步规范地方政府举债融资行为,促进PPP模式在基础设施及公用事业项目中的健康有序推进,助力地方经济和社会的可持续发展。

作者:  编辑:黄艳  来源:隆林政协网 

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