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中国PPP行业发展趋势报告2019(中篇)


2019年01月08日 13:30


  • ·  研究小组名单

  • ·  丁伯康、丁逸、万文清

  • ·  康峰、陈超群

  • ·  沈星、余秀娟、孙凤凤、于亚

  • ·   2018年中国PPP发展政策 

  • 2017年92号文的出台标志着我国PPP进入强监管时代,2018年上半年我国政策层面仍延续严监管的导向,PPP政策频出监管加码,下半年多个利好PPP发展的政策相继发布,政策释放回暖信号。回顾2018年政策发展,中央层面重点围绕加强PPP规范管理、PPP重点推广领域、鼓励PPP发展等出台一系列重要政策,同时地方层面则从规范地方ppp项目管理、加强全生命周期管理方面来引导PPP发展。

  • ·  一、2018年中国PPP发展政策

  • ·  ·  ·  (一)中央层面政策文件

  • ·  ·  加强PPP融资监管

  •  

  • ·  针对一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题,2018年3月财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查;不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。23号文对PPP融资的政策导向延续了PPP监管政策精神,集中于“资金端”的监管,从规范金融企业的角度再次对PPP项目规范运作提出了硬性要求。为规范金融机构资产管理业务,更好服务实体经济,4月由中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号),明确对非标资产的规范,主要体现在打破产品刚性兑付、禁止产品多层嵌套和禁止期限错配三大方面。

  • ·  加强示范项目管理

  • ·   

  • ·  4月底,财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号),提出“引以为戒,加强项目规范管理”、“强化信息公开”及“健全长效管理机制”的要求。54号文对示范项目的处置,拉开了“能进能出”原则的序幕,同时也是92号文公布后的“阶段性成果”。

  • ·  PPP重点领域推广

  • ·   

  • ·  为优化旅游公益性服务和公共产品供给,4月,文化和旅游部、财政部共同发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号),优先支持符合意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。11月,文化和旅游部、财政部发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅产业发﹝2018﹞96号),突出文化PPP项目的运营核心,强调优化文化PPP项目的回报机制等。2018年还重点鼓励在城市轨道交通、农业、乡村振兴、污染防治、脱贫攻坚和基础公共服务补短板等领域开展PPP项目。

  • ·  鼓励PPP规范发展

  • ·   

  • ·  9月,财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》,明确“规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务”。10月,国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)指出,将加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度,鼓励转为合规的PPP等市场化方式开展后续融资。101号文的出台,一方面说明ppp模式仍会作为基础设施投资领域最重要的模式;另一方面说明市场趋于理性之后,更加关注地方财政的可持续性。

  • ·   

  • ·  (二)地方性政策法规

  •  

  • ·   

  • ·  规范PPP项目入库管理

  •  

  • ·  92号文最严新规出台以后,地方出台一系列旨在推动PPP规范发展的政策文件。3月,《贵州省2018年推广政府和社会资本合作(PPP)工作计划》(黔财金〔2018〕25号),完善全省PPP工作机制,清理规范PPP项目库,继续做好PPP示范工作,发挥财政资金的投资引导作用。7月,江苏省财政厅印发《江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目入库管理工作规则》(苏财金〔2018〕76号),按照已入库已落地、已入库未落地、拟入库项目三种口径,汇总测算当年PPP项目财政支出责任,确保不超过一般预算支出10%的“红线”。

  • ·   

  • ·  加强示范项目规范管理

  •  

  • ·  遵照财金〔2018〕54号文,为进一步强化示范项目规范管理,更好发挥引领带动作用,5月,《四川省财政厅 四川省发展和改革委员会关于做好2018年政府与社会资本合作示范项目申报工作的通知》(川财金〔2018〕26号),从项目属性识别、收益风险分配、财承能力、运营管理、绩效考核、社会资本采购、融资结构、信息公开等八方面确定项目标准。同月,《甘肃省财政厅关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(甘财经一〔2018〕60号),对标92号文的规范要求,规范项目管理;从省市县层面落实管理责任,定期评估调整。

  • ·   

  • ·  鼓励地方PPP规范发展

  •  

  • ·  为提振PPP市场信心,5月,湖南省政府办公厅出台《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》(湘政办发〔2018〕32号),强调为民营企业参与PPP创造良好环境,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP。6月,深圳市发改委和财政委印发《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则》(试行),从顶层体制设计出发,成立市PPP最高决策机构——PPP联席会议,在具体实施细则上提出了若干创新性举措,因地制宜地灵活运用PPP模式。

  • ·   

  • ·  ·  ·  严控PPP财政支出管理

  • ·  ·  为进一步加大PPP财政监管力度,5月22日江苏省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目财政支出责任监督检查的通知》,从“明确检查目标”、“细化检查内容”、“严格检查程序”三个方面对财政支出责任检查。浙江省财政厅出台《关于建立政府和社会资本合作(PPP)项目财政支出责任台账制度的通知》,对各地PPP项目财政支出责任进行统计监测,对接近或超出10%“红线”的市县进行风险预警。

  • 重视第三方机构管理  

  • ·   

  • ·  为充分发挥第三方机构的资源和技术优势,助推地方PPP项目规范发展,各地相继出台了加强第三方机构管理的政策文件。5月,江苏省财政厅印发《江苏省政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法(试行)》(苏财规〔2018〕3号),对入库专家应当具备的条件、工作职责、权利、义务等方面做出了详细规定。10月,《吉林省财政厅政府和社会资本合作(PPP)专家库在库专家名单及管理办法的通知》(吉财金〔2018〕787号),提出专家库管理遵循“集中管理、公开透明、绩效导向、动态调整”的原则。12月,江苏省《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(苏财规〔2018〕19号),将明确建立PPP管理全生命周期政府法律顾问制度。

  • ·   

  • ·  加大PPP奖补资金力度  

  •  

  • ·  为进一步规范财政支持PPP综合补助资金管理,引导推动PPP工作高质量发展,10月底,江苏省财政厅印发《政府和社会资本合作(PPP)项目奖补资金管理办法》(苏财规〔2018〕16号),明确PPP项目奖补资金支持方向,强调不同补贴的用途及具体补贴金额。此前8月印发的《四川省级财政支持PPP综合补助资金管理办法(草案)》(征求意见),指出综合补助资金是由省级财政预算安排、专项用于全省示范项目融资成本补助和市县政府定向财力补助的财政资金。

  • ·   

  • ·  二、2019年中国PPP发展政策研判

  • ·   

  • ·  基于延续规范PPP项目管理,加快推进项目落地的政策导向, 2019年我国推进PPP发展的政策,将逐步趋于具体化、区域化和专项化的特点。我们认为,政策将重点在以下六大方面发力:

  • ·  一是各级政府PPP管理部门完善实质性监管政策。自2014年我国PPP推广以来,中央层面相继出台了一系列政策,但是随着PPP项目陆续进入到运营期,后续监管和绩效考核越来越受关注。特别是对于PPP进入高质量规范化发展阶段后,如何全方位有效推动、全过程规范实施、全生命周期监管等,国家层面的规范性政策、地方政府的操作性政策出台的几率会逐步增加。我们认为,2019年还将会有更多的省、市出台旨在推动地方PPP高质量规范发展的实质性监管政策和操作指导。

  • ·  二是针对PPP的物有所值评价和财政承受能力论证方面的修订性政策。2015年4月7日发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号),12月18日财政部印发《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)两个文件。但实际操作过程中出现了许多问题,包括支出责任识别、财政承受能力的计算方式等。随着我国对PPP规范管理进一步深入,我们认为研究调整对于PPP项目物有所值论证、财政可承受能力论证的修订性政策,对正确实施PPP项目起到正本清源和规范引导的作用。

  • ·  三是结合行业发展特征出台相匹配的PPP专项政策。2016年国家发改委、财政部已分别印发了在传统基础设施领域、公共服务领域推进PPP的政策文件。而后,国家相关部门相继印发关于养老、能源、林业、旅游等行业PPP政策,其中2018年印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。我们也认为,2019年将会有更多的行业主管部门结合行业发展特征,围绕PPP在本行业的运用。

  • ·  四是逐步完善PPP直接融资政策。我们结合对PPP项目融资难度的调研后认为,目前银行贷款仍是PPP项目主要的融资渠道,这限制了民营和中小企业参与PPP项目的积极性。资产证券化、项目收益债等多元化直接融资方式,更能匹配PPP项目的周期问题。正如国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)提出,积极推动符合条件的PPP项目发行债券、规范开展资产证券化。我们认为,2019年国家政策层面将加大对PPP直接融资的支持力度,以保证解决真正的PPP项目合理、合法融资。

  • ·  五是对民企参与PPP的政策充满预期。从我国PPP项目整体开展情况来看,民间资本参与PPP项目的投资比率仍然较低。为增加民企参与PPP项目的积极性,国家、地方层面已经开始出台对民间资本的鼓励政策。11月,财政部发布《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》(财金函〔2018〕95号),对民企参与的PPP项目给予倾斜。我们认为,2019年在进一步稳增长、补短板的总体要求下,出台鼓励民企参与PPP项目的政策,吸引更多的民间资本参与PPP项目投资。

  • ·  六是出台PPP绩效管理指引。随着越来越多的PPP项目进入绩效考核阶段,国家相关部委对PPP规范操作的要求不断完善,更加凸显绩效管理的重要性。目前财政部、发改委出台的相关PPP规范性文件虽有涉及绩效管理内容,但非常缺乏针对PPP绩效管理的专门政策文件,不利于地方持续推进PPP项目的规范发展和实际运行。我们认为,2019年将会出台PPP绩效管理的指引文件,为地方制定绩效管理办法。

  • ·  ·  ·  ·  

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