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清介有守王守清:PPP四原则 五步曲 六评估


2019年01月09日 13:11

开头的话

在2018年12月的一个上午,记者来到清华大学公共管理学院,在一个小时的时间里,王守清老师回答了十个问题,这是一个很高效的一小时,也是王老师忙碌而又高效的日常点滴。

作为几乎是国内最早扛起PPP教学和研究大旗的领军人物,王老师也是第一个给近年PPP运动泼冷水的人。

PPP涵盖了工程与技术、经济与管理、金融与财税、法律与政策等方方面面的专业知识,这是一个需要由复合型人才才能从事的工作,从土木工程到经济管理再到PPP教研,而王守清老师说,自己除了财税懂得少以外其它都大概还懂,至少能够同这些领域里的专家对上话。

国内专注PPP教研第一人

国内PPP运动泼冷水第一人

记者:简单介绍一下你从一开始研究关注PPP到现在的经历吧。

王守清:我是1996年7月从清华辞职去新加坡南洋理工大学做博士后,很有幸遇到可能是全球第一个BOT博士Robert Tiong教授做我的合作导师,开始研究PPP,还有幸研读了一些实际案例资料,特别是我国中央批准的第一个、在国内外也极具里程碑意义的BOT试点项目——来宾二期电厂的所有招标文件和合同草稿,当时新加坡电力(Singapore Power)公司也参与了投标。1998年7月博士后出站后,我到新加坡国立大学任教,再到2003年回国,一直就专注于BOT,后来叫PPP的教研与推广特别是在央企中科普PPP,以利于转型升级,因此,我从事PPP教研与推广已经有22年了。

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我国中央部委最早与PPP相关的文件是2004年建设部(现在的住建部)颁布的第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》,在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业推行特许经营,主要就是BOT。从2014年开始,我国的PPP则经历了运动式的推广,尤其在2015、2016两年,恨不得公共产品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年上半年又开始运动式的规范(当然,规范是必须的,但似乎又太一刀切),打击了市场。由于长期研究PPP,了解PPP的复杂性和我国PPP人才奇缺,因此,虽然自2003年回国后我一直在推广PPP,但2014年,可以说我当时是第一个站出来泼冷水的人。泼冷水当然不意味着我不看好特许经营,不看好PPP。PPP肯定是一个好的模式,是一个国际趋势,但不是万能钥匙。如果PPP没有什么优点,全世界特别是西方国家也不会推广,我国也不会。推广PPP,就是为了提高效率和服务水平,是管理体制的创新,也倒逼体制内的单位特别是地方国企改革。因此,如果说近年PPP出了一些问题,不是PPP本身的错,而是用PPP的人用得不对;不是推广PPP有错,是不应该搞运动;不是PPP政策有大的问题,是执行政策有问题。结合国际经验和我国实际,我一直认为项目不同交付模式各有优缺点,PPP只是可选的一种,我国ppp项目不会超过所有公共项目的30%。不过,也不必奇怪,国内外皆如此,尤其在中国国情下,符合成熟度曲线(Hype Circle):先猛涨,再暴跌,然后恢复到理性平稳阶段。

总之,PPP不是万能钥匙,不能适用于所有公共项目;天上不会掉馅饼,投资者和金融机构不是慈善家,地方政府财政承受力不足时也难守信用。

记者:有种说法叫脚底板下做学问?你怎么看?

王守清:PPP比较复杂,这需要我们学后干,干中学,边学边干,边干边学。每一种模式对特定的地方、特定的阶段、特定类型的项目、特定的主体和客体,是有不同的适用条件的,我国近几年的PPP政策,无论是推广还是规范,都有一点过急、过猛、简单化和一刀切,但中国太大了,的确也不容易做好。前面说过,按照国际上发达国家和发展中国家的经验,我判断中国的PPP最多就是公共产品的30%,而且,目前即使以后我国PPP升温,最多也就是恢复到最高年份2016-2017年的30%,进入理性和可持续发展。因此,对PPP过于悲观,也是不对的;在中国目前的体制下,期望在短期内就把PPP做很好也是不现实的,但逐步做规范、进而做好是有希望的。

另外,PPP对“走出去”也很重要。我国提出的“一带一路”倡议涉及到70多个国家和地区,主要还是发展中国家,他们缺钱缺技术缺基础设施,有些项目必然要通过PPP方式,我们正好有这些方面的优势和30多年的发展经验,也有利于我们释放国内产能,正好是战略互补。其实,中央2014年起推广PPP的另外一个目的,就是打造我国具备全产业链、全方位能力的企业“走出去”。大部分央企工程公司过去几年通过PPP实现了从承包到投资+承包的升级,部分央企已经开始打造运营能力和积累运营经验,个别开始酝酿成立金融公司,向产业链的上下游、向业务的多元化发展,观念有了巨大变化,综合集成能力也提升了很多,这是值得肯定的。

记者:现在从官方到高校到民间到市场,以PPP研究为名的智库研究院遍地开花,咱清华的这个PPP研究中心应该据高校之首,你怎么看不同的智库和研究院,他们各自的优势劣势何在?咱们这个研究中心今后的重心放在哪里?

王守清:清华PPP研究中心是清华大学校级非营利性学术机构,由国家发展和改革委、中国保险监督管理委员会和清华大学共同发起,依托清华大学公共管理学院进行建设。中心成立两年多来,共邀请联合国欧洲经济委员会(UNECE)PPP中心专家来访20余人次,参加成立大会、深圳培训、中国PPP论坛等活动,并在青岛第一届中国PPP论坛期间组织召开《UNECE PPP善治原则》中国咨询会,在第二届中国PPP论坛期间,参加并讨论国家发展改革委关于“一带一路”PPP专家库的入选标准及入库程序,在第三届中国PPP论坛期间,作为UNECE PPP中国中心参加UNECE所属各国PPP中心首次联席会议,探讨PPP如何进一步推进联合国可持续发展目标、推动各成员国政府能力建设、各国PPP专业中心的发展与合作等。

中心还邀请中国高校PPP研究机构(或院系),共同发起成立“中国高校PPP论坛”,至今已在三所高校举办了三届论坛。“中国高校PPP论坛”是一个非官方、非营利性的PPP研究和交流学术联盟平台,由中国各高校从事PPP研究的院系或机构组成,采用论坛成员制,为论坛成员单位搭建沟通交流平台,助推中国PPP事业的健康可持续发展。

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记者:您曾经在媒体采访中谈到过大学老师能不能做好PPP项目咨询工作的问题,知道您已经接触过很多PPP项目了,你现在有何感触?

王守清:大学老师去做咨询,最大的问题是学校对大学老师的限制和管理,特别是名牌大学,对老师的评价指标主要是学术论文和纵向课题(来自政府研究基金或部委等课题),对咨询的认可比较低甚至不认可。因此,多数大学老师很难真正的投入咨询,除了挣点钱和获取点研究资料,缺少切实的动力,也没有太多的人力,多数老师做咨询主要还是靠学生,流水的兵。当然,大学老师做咨询也因人而异,若是真正的投入,不在乎学校的评价体系,还是能够做好的,而且还相对的公平和专业,PPP领域也有成功例子;但如果不投入也不用心,就不一定能够做好,更多会被社会上认为太虚,不解决实际问题。

有水平的大学老师如果愿意投入做咨询,对行业有一些益处,首先是比较中立,其次有一定的理论基础,第三是底线相比于社会上的从业人士高;但也有一切缺点,可能不愿意去拉关系,很难拿到咨询项目。

定义PPP有方

记者:PPP项目往往会涉及到工程建设,财税,融资等方方面面,任何专家学者不可能对所有问题都有透彻的了解,您如何定义PPP?

王守清:PPP确实比较复杂,全世界至今对PPP都没有统一的定义,但学术界和国际上PPP做得较好的国家实务界都认为,好的PPP必须符合下列四个原则,我一直都在宣传,但似乎还没有被国人完全接受或应用。

第一,真正的风险分担。因为每一方的能力不同,特别是风险控制力和承受力,哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险,这样才利于谈判和签约,才有可能实现物有所值。

第二,明确的产出要求。如果招标谈判签约时政府不说清楚,投资者就可能投机,项目实施后政企双方就会有很多争议。

第三,全过程集成。如果政府分别找企业做设计、建设和运营,是分阶段交付,但因政府不懂专业,很难协调好,如果交给国营企业去做,又是用别人(纳税人)的钱给别人(公众)干事,很多情形下效率不高,这就是传统模式的缺点;如果政府把公共项目授权投资者自己出钱、借钱、建设和运维,若所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求,政府支付或使用者支付;若不符合要求,政府或使用者就拒绝支付,因此,投资者一定要好好干,这就是管理和激励制度的变革。当然,目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力,故需要找优势互补的股东组成联合体,中标后成立项目公司去实施,并单点对政府负责。

第四,回报与绩效关联。投资者提供的公共产品/服务必须达标,不达标就肯定倒霉,回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。

记者:您认为自己是一个专家还是杂家?

王守清:杂家吧。至少我能够同涉及到PPP的任何一个专业或行业专家对话,除了财税我和个别行业技术方面懂得不那么多或细,其他方面都还好。这主要同我的教育、研究和实践经历有关,我本科学土木工程,硕士学经济管理,博士研究砼生产与浇筑效率,博士后研究涉及面极广的PPP,业余爱好计算机应用(本科毕业和硕士论文都是),做过1年建设监理,也做过央企对外PPP项目谈判顾问,在国内外专注于PPP教研和推广,参与了《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》和很多PPP政策的研讨,也接触过大量的实际案例,与PPP各方都有非常深入的交流,虽然为了中立,这一轮PPP热没有做咨询,但全国大多数PPP从业者都听过我的课,我也给很多大企业做过PPP内训,还参与了很多PPP项目的策划、研讨与评审。

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记者:业内一直在呼吁PPP法的制订,有哪些争议比较大的问题?你怎么看这些问题?

王守清:在2014年4月我国PPP热以来的第一次PPP沙龙上,我就明确提出了“PPP五步曲”:

发改委和行业主管部委负责项目规划和可研、审批与立项,一个项目没有决定要做之前,就不要讨论是否PPP的问题,这是第一步。

第二步,一个项目是否用PPP,要做模式比较,即物有所值评估,而物有所值不仅仅是一种方法,更重要的是一种理念,就是要比较,哪种模式更好(效率更高)就用哪种,因为各种模式有各自的优缺点;如果政府没有钱,而项目必须上,就应允许政府在一定前提下借钱(现在是把这条路堵太死了),当然也可以考虑PPP,但如果PPP还不如政府借钱做得好,就不用PPP;政府有钱也不一定就用传统模式,要看是不是PPP更好。2017年7月底PPP条例(征求意见稿)出来时,我们清华PPP研究中心组织的研讨会上我也提过这点。总之,物有所值的理念必须有,至于用什么评价方法是另一回事,但条例不会写到方法这个层面这么细,但理念必须有。过去几年把地方政府的其它路全堵死了,变成只有一条PPP路,这是不对的。

如果一个项目决定要PPP,就要看是使用者付费还是政府付费,这是第三步,如果是政府付费,这就要看政府的财政承受力,这是财政系统的权力和职责,只要政府支付不起(加上该PPP带来的溢价财政收入),就一票否决。

第四步是招标评标怎么选择适合投资者的问题,必须考虑中标者的全过程能力,一个企业不行,就组成联合体,前面提过。

第五步是监管与支付问题,符合产出和绩效要求,政府或使用者就支付,不符合要求就扣减支付甚至罚款。这一点政府这一两年开始重视了,这是很对的。除了前面提到的四个原则和五步曲,我还提出做PPP要进行6个方面的评估。

第一是法律法规可行性,这个不必多言,制定PPP条例正是为了解决这个问题。

第二是项目可行性,除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性,PPP最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。

第三是可融资性,包括两方面,一是投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱(股权投资),二是能不能借到钱(债权融资)。

第四是可负担性,如果是政府付费或补贴,重点看政府的财政承受力和信用;如果是使用者付费,重点看市场需求和使用者支付意愿与能力,都涉及定价与调价问题。

第五是可执行性,两个方面,一是所有涉及政府审批的各种风险,包括同级其它部门和上级政府的审批,必须政府负责,故联评联审方法就比较合适,但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程,效率极低;二是项目公司必须有全过程全方位的能力,如果投资者自己没有能力,就必须有集成能力,例如,若是财务投资者主导PPP项目,自己不一定会干什么,但是要能管分包商供货商等其他人干好,项目出了问题还是自己要负责,对政府负责。

第六是可监管性,这是基于绩效指标和产出要求的,如果不说清楚,监管就没有依据,而且监管并不仅仅是政府实施机关的事,还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管,很专业方面的监管,政府还可以委托独立第三方代表政府监管。

这些都是PPP最重要的方面,PPP条例最好能体现,其它方面则是细节问题,PPP条例可能不会涉及到,可以留待以后的PPP相关政策、指南、手册和示范合同等明确。

记者:有一种呼吁,要有一个专门的政府监管平台来对PPP项目进行监管,您怎么看此事?

王守清:监管是必须的,PPP项目都是涉及到公共服务或基础设施的项目,政府有义务进行监管,而且要严格监管,但如我在上一个问题中所说的,监管并不仅仅是政府实施机构的事。

再说点不那么直接相关但间接涉及金融机构的话,我以前提出过这样一个观点:如果哪一天,中国的PPP真正由金融机构主导了,我们的PPP市场就算真正成熟了。为什么这样说呢?因为如果严格按照PPP的理念和我国现有PPP政策走,银行不肯放贷的项目就不能做。与其不规范地做PPP项目,还不如不做,不然最后还是政府埋单、老百姓受罪,代际不公平,投资者和金融机构也可能倒霉。过去PPP热潮的情况是,规范的PPP项目银行不想做,因为其它业务多饿不死;不规范的PPP项目银行不能做,因为承担风险太大,所以要倒逼银行要做规范的PPP项目。我个人希望,通过严格监管,能够倒逼金融体系改革,真正按国际通行的基于有限追索的项目融资和结构化融资去做PPP,而不是传统的依赖于政府或投资者的信用去做,当然,这对银行的要求提高了,要求他们懂行业、懂项目,能够判断项目是否真正具备可融资性,虽然很难,但还是会有效果,至少以往这几年有些银行正在学习PPP。国际上,真正主导PPP的都是金融机构,而不是工程公司,反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司,这是不对的。

记者:您曾经做过一个覆盖38个PPP项目的政府再谈判的研究,业内也普遍认为PPP项目的运营期很容易出现此问题,根据您的研究,得出哪些结论?

王守清:通过文献调研 ,我们识别并选取了我国二十世纪九十年代以来至近年PPP热潮之前共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。按行业看,这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等;从地域看,这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布;参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此,所选取的项目具有一定的代表性。这38个项目为:国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆自忠路、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。

通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现,由企业发起的再谈判,通常源于项目收益不足,而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因;而由政府发起的再谈判,往往由于项目产生了超额收益,或项目运营不达标,以及由以上两点引发的大规模的民众反对,其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。

如何快速成为PPP领域的专业人才

记者:PPP在中国算是一种新生事物吧,所以专业人才的培养任重道远,如何培养出更多专业的PPP人才,对于想快速成为PPP领域专业人才的人来说,您有何建议?

王守清:简单来说,要有所从事PPP项目类型相关的行业知识(如土木、环境或交通等)、经济、金融、法律或管理等的一定基础知识,然后,通过下列学习路径去学习和实践:

第一步,要参加一个3至5天的系统培训班,内容包括:学者结合案例实务做法讲1天概念、框架、内涵与实务要点;律师讲1天近年相关法规政策,包括现有法律障碍与对策,合同要点和相关案例;政府/投资者/咨询师讲1天近一两年的真实典型案例项目(如财政部PPP示范项目库中的)全过程如规划/可研/立项、方案策划、财务评估、物有所值评估、财政承受力评估、招投评标、谈判签约的工作和文件要点,以及经验教训等。金融专家讲半天目前市面上可用融资渠道、融资产品(含资产证券化, ABS)、融资条件、融资优化和相关案例。其他相关专家讲1~2天更具体的专题内容,如财务、税务、会计、造价、保险、行业市场、政策走势、管理、技术、运营和维护等。其他相关专家讲授城镇化、产业新城、特色小镇、文旅体、园区、综合管廊、智慧/海绵城市、流域治理、轨道交通和“走出去”等复杂类/项目群类要点,等。第二步,至少看中外学界/业界各2~3本书,特别是:学者(系统理解相关概念与理论,有了思维与方法,就很容易理解法规与合同,并结合具体项目把握实操要点)。律师(系统了解相关法规与合同要点特别是不同类型项目的)。政府/投资者/咨询师(系统掌握实施流程与实务)结合案例写的。最好也看一两本国际多边机构如世行/亚行/联合国/APEC等推荐的书,以了解国际经验与发展趋势,“发达国家今天的做法可能就是发展中国家明天的做法”。

第三步,至少研读分析10~30个真实案例特别是失败案例。

第四步,至少全程参与1~2个真实项目的跟踪、谈判和签约。

最后,不断的悟、交流和总结提高。

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