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地方债新增债务限额上调 3500亿元资本金寻路


2019年02月21日 13:28
  • 来源:中国经营报

    作者:杜丽娟

    在稳增长预期下,2019年地方政府的债务限额也比往年有了提高,全国人大常委会授权国务院下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元,其中,新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元。

    按照惯例,地方政府债务限额需要在2019年3月份全国人民代表大会预算报告批准,今年提前下达任务,反映了积极财政政策的加速落地。

    按照中央经济工作会议要求,今年要较大幅度增加地方政府专项债券规模,支持重大在建项目建设和补短板。不过,要完成1.39万亿元债券发行规模,地方政府需要按照市政项目融资额的20%~30%准备资本金,也就是说要撬动1.39万亿元的政府债券,地方政府至少需要先拿出3500亿元的资本金。

    但在地方政府预算资金处于基本平衡状态条件下,如何实现小资本撬动大杠杆,进而保障基建投资,是今年地方政府普遍遇到的问题。

    地方财政收紧

    “全口径预算改革后,预算外资金的支出需要通过各地人大审议,如果资本金不是预算内安排的话,地方政府很难有额外资金作为资本金支出。”一位服务于城投企业的咨询人士告诉《中国经营报》记者。

    上述咨询人士反映的情况,在1月份地方两会公布的预算报告中也有涉及。根据记者不完全统计,截止到2月10日,已经公布预算报告的省份中,多省降低了2019年GDP增速预期,且下调了一般公共预算收入增速预期,这些省份包括安徽、江苏、北京、浙江、四川、河北、河南等。

    以北京为例,其2019年一般公共预算收入增速预期为4%,而2018年增速为6.5%。

    “像北京、深圳这样的大城市,每年的预算报告中收支也处于基本平衡状态,对于财政收入不好的省份来说,专门拿出一笔资本金的难度可想而知。”上述人士分析。

    1月份四川两会中,其预算报告指出,伴随着更大规模的减税降费政策实施,全年8984亿元的一般公共预算支出仍然捉襟见肘,预算收支依然是紧平衡。

    一边是捉襟见肘的地方政府,一边是严格的资本金审查制度,稳增长目标的实现存在诸多不确定性。

    根据财政部的要求,国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含平台)或ppp项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。

    若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。

    对此,北京大岳咨询有限公司董事长金永祥告诉记者,在2014 年财政部43号文和2015年新预算法的执行后,政府的融资途径受阻,但是稳增长的预期仍在。“国家提前下达地方债券也是想拉动基建增长,但是政府能撬动资金的意愿有多大还需要深入了解。”

    一直从事ppp咨询业务的金永祥感叹,这几年地方政府的日子是不好过,为降低政府负债率,财政部规定PPP融资支出限额要控制在当地一般预算支出10%红线内,这一规定使PPP支出责任更加规范,减少政府隐性负债。

    “在实际操作中,很多省份的PPP支出并没有达到10%限额,主要还是财政吃紧,预算内资金都是刚性支出,如果项目不在预算内,那么对于20%~30%的资本金问题,地方政府也只能是捉襟见肘。”

    从以往地方政府市政项目的融资额度看,其单个项目至少上亿元,那么需要准备的资本金动辄百万甚至是千万元,对于地方政府来说,的确存在难度。

    ppp模式救急?

    2018年底十三届全国人大常委会七次会议以及全国财政工作会议的决定,今年地方债发行在大幅增加限额外,还要求尽早发行支持年初基建,稳定今年投资和经济发展预期。

    2019年1月,新疆、河南、福建、青岛、厦门等25个省市自治区(包括新疆生产建设兵团)合计发行了4179.6643亿元地方债。

    其中,新增债券3687.6206亿元,再融资债券(借新还旧)492.0437亿元。单从1月份的发行金额来看,浙江省发行的地方债金额最高,达463亿元,包括232亿元一般债券和231亿元专项债券;深圳市发行的地方债金额最低,仅为9亿元,且全部为一般债券。

    “如果只依靠地方债券进行基建投资,那就会面临资本金的约束,目前项目能够进行债券融资的前提是项目资本金已经到位,而按照监管要求债务性资金不能充当项目资本金,对于地方政府来说压力比较大,如果不能完成资本金或影响地方债顺利发行。”中诚信国际研究院宏观金融研究部卞欢分析。

    卞欢认为,当前地方债发行依然面临各方面的约束,或有可能限制地方债支持基建的效果。“目前自身现金流能覆盖资本金以外的债务本息的项目比较少,自平衡能力不足,如果需要进行更多必要的基建项目,地方政府以及平台公司自筹资金的规模或将超过法定资本金的比例。”

    多位咨询人士预测,在此背景下,PPP 形式的社会资本可以为更多项目提供融资新渠道。

    金永祥也认为,2019 年“稳增长”或需要地方债与 PPP 联合支持保障基建,更为重要的是,PPP 能够解决基建项目的资本金约束问题。

    据了解,2014 年末财政部和发改委先后颁布了 PPP 项目操作指南和指导意见,随着 PPP模式优越性显现,在 2015 年发布的关于 PPP 项目的顶层设计文件发布后,PPP 项目正式进入加速期,但是爆发式增长背后问题凸显,监管逐步加强,PPP 项目入库速度开始放缓。

    不过,在地方政府资本金缺乏的情况下,PPP旨在撬动更多的社会资本,来缓解政府资本金难题。

    财政部PPP中心数据显示,截止到2018年底,PPP项目库累计12553个项目,总投资额17.55万亿元,其中管理库累计8556个项目,总投资额12.90万亿元。

    在经济下行风险日益凸显的形势下,地方债和PPP的结合,或可保障基础设施投资高效、高质量落地。

    卞欢认为,但在实际操作中,应杜绝政府对 PPP 项目“重融资、轻管理”而导致的政府性债务风险隐患,同时要防止地方政府以政府购买服务的名义通过 PPP 违法违规举债。




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